CONOCIENDO LA PROPUESTA DE NUEVA CONSTITUCIÓN. EL DERECHO DE PROPIEDAD.

GABRIELA PRADO PRADO

ABOGADA Y DOCTORA EN DERECHO,

ACADÉMICA DE LA UNIVERSIDAD DE ATACAMA.

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De acuerdo a la doctrina y jurisprudencia constitucional, la Constitución vigente reforzó el estatuto de la propiedad privada como parte de un orden social y económico de marcada preeminencia de la intervención privada o individual por sobre la intervención pública, lo cual contempla –entre otras cosas- como parte esencial de dicho orden social el fortalecimiento del derecho de propiedad. Frente a ello, la Propuesta Constitucional mantiene la protección del derecho de propiedad en estándares muy similares a la actual Constitución, aunque incorpora algunas modificaciones, destacándose el establecimiento explícito de categorías ambientales en las figuras limitadoras de este importante derecho.

Para abordar una comparación entre ambos textos, es útil referirse en primer lugar a la Constitución actual que distingue el acceso a la propiedad y el derecho de propiedad como dos garantías separadas pero coherentes con un alto estándar de protección del derecho de dominio que las personas pueden ejercer sobre las cosas. En efecto, en primer término la carta fundamental en el asegura en el artículo 19 Nro 23 “la libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, excepto aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres o que deban pertenecer a la Nación toda y la ley lo declare así. Lo anterior es sin perjuicio de lo prescrito en otros preceptos de esta Constitución”. Agrega en su inciso segundo que “una ley de quórum calificado y cuando así lo exija el interés nacional puede establecer limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes”. En esta disposición se consagra en términos muy amplios la libertad para acceder a la propiedad de los bienes que, en palabras del Tribunal Constitucional tiene por objetivo “permitir el acceso a la propiedad privada a quienes no la tenían” y “hacer accesible el derecho de dominio al mayor número de personas”.

Esta libertad para acceder a la propiedad, o derecho a la propiedad, es complementada con el artículo 19 Nro 24 que dispone en sus primeros cinco incisos el estatuto constitucional de la propiedad en Chile, disponiendo en primer término que la Constitución asegura a todas las personas “el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales. Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental.

En la Propuesta Constitucional el artículo 78 dispone que “toda persona, natural o jurídica, tiene derecho de propiedad en todas sus especies y sobre toda clase de bienes, salvo aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todas las personas y los que la Constitución o la ley declaren inapropiables”. Agregando en su inciso segundo que “corresponderá a la ley determinar el modo de adquirir la propiedad, su contenido, límites y deberes, conforme con su función social y ecológica”.

Aunque una comparación profunda de estas disposiciones puede abarcar varios aspectos complejos de analizar desde el punto de vista jurídico y sobre todo del Derecho Civil, cabe destacar en estas líneas que del tenor literal arriba señalado la Propuesta Constitucional no aborda el acceso a la propiedad de manera autónoma, sino que en una misma disposición se refiere tanto al derecho a la propiedad como al derecho de propiedad. Vemos aquí además una de las normas que reconoce expresamente a personas jurídicas junto a personas naturales  como titulares de este derecho, que además es reconocido en términos amplios, desde dos puntos de vista. En primer término porque el derecho de propiedad es reconocido en todas sus especies, lo cual quiere decir que se reconoce la propiedad plena, la propiedad fiduciaria, la nuda propiedad, la propiedad intelectual, la propiedad industrial, la propiedad indígena y la copropiedad, entre otras figuras que la legislación contempla actualmente o que pueda contemplar a futuro. Y en segundo término, porque se reconoce el derecho de propiedad sobre toda clase de bienes, exceptuándose únicamente aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todas las personas y los que la Constitución o la ley declaren inapropiables. En esta última parte de la disposición se incorporan las categorías limitadoras del acceso a la propiedad que merecen una breve explicación: En primer lugar, respecto de las cosas que la naturaleza ha hecho comunes a todas las personas, el tenor del actual texto constitucional remite al Código Civil, que en el artículo 585 del Código Civil, que dispone “Las cosas que la naturaleza ha hecho comunes  a todos los hombres, como la alta mar, no son susceptibles de dominio, y ninguna nación, corporación o individuo tiene derecho de apropiárseles. Su uso y goce son determinados entre individuos de una nación por las leyes de ésta, y entre distintas naciones por el Derecho Internacional”. En cambio la Propuesta Constitucional contiene en el artículo 134 la figura y regulación de los bienes comunes naturales, que de acuerdo a esta disposición son “el mar territorial y su fondo marino; las playas; las aguas, glaciares y humedales; los campos geotérmicos; el aire y la atmósfera; la alta montaña, las áreas protegidas y los bosques nativos; el subsuelo, y los demás que declaren la Constitución y la ley”.

En segundo lugar, además de bienes naturales comunes, la Propuesta admite que la propia Constitución establezca bienes inapropiables, tal como lo hace en el tercer inciso del artículo 134, que consagra como bienes naturales inapropiables “el agua en todos sus estados, el aire, el mar territorial y las playas, los reconocidos por el derecho internacional y los que la Constitución o las leyes declaren como tales”. En tercer lugar, el artículo 78 agrega como bienes que quedan excluidos de la propiedad privada aquellos que la ley declare como inapropiables. Con ello, se mantiene a la ley  – en sentido estricto – como fuente formal de exclusión de bienes del derecho de propiedad, tal como lo establece el actual artículo 19 Nro 23 de la Carta Fundamental.

En relación al segundo inciso del artículo 78 de la Propuesta Constitucional agrega que “corresponderá a la ley determinar el modo de adquirir la propiedad, su contenido, límites y deberes, conforme con su función social y ecológica”. En relación al actual texto constitucional, la Propuesta no incorpora la posibilidad de que una ley de quórum calificado establezca límites para acceder al dominio, ya que dichas normas no están contempladas en la nueva Carta Fundamental, y deja al legislador común la determinación de los modos de adquirir la propiedad, su ejercicio y límites, tal como lo hace el actual artículo 19 Nro 24 de la Constitución. La diferencia más relevante aquí es que aparecen dos conceptos que pueden fundamentar los límites de la propiedad: la función social y la función ecológica. En el primer caso, la actual Constitución entiende como función social las que exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental; en cambio la Propuesta deja al legislador común la determinación del contenido de “función social” como categoría limitadora de la propiedad. En el segundo caso, la función ecológica de la propiedad supera lo señalado por la actual Constitución, que se refiere a la “conservación del patrimonio ambiental”, toda vez que existe el Capítulo III relativo a la Naturaleza y Medio Ambiente, que establece en la propia Carta Fundamental definiciones, principios, normas e instituciones de protección ecológica. Hasta aquí se ha explicado lo relativo a las excepciones y los límites al derecho de propiedad que la Constitución puede contemplar, pero una limitación más radical y que concita interés en el debate constitucional es la expropiación, ya que implica la privación de la propiedad sobre un bien. En este punto, la Propuesta Constitucional coincide casi de manera textual con la constitución vigente, al disponer en el inciso tercero del art. 78 de la Propuesta Constitucional dispone que “ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino en virtud de una ley que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o interés general declarado por el legislador”. El único cambio es que en lugar de decir “Interés nacional” la Propuesta dice “interés general”, pero en ambos casos se establece que sólo una ley puede aprobar un acto expropiatorio y en ningún caso una autoridad administrativa por un acto reglamentario, coincidiendo además los dos textos en que siempre se podrá recurrir a los Tribunales para reclamar de la legalidad del acto expropiatorio.  Asimismo, la Propuesta coincide con la actual Constitución al disponer que “de manera previa” a la toma de posesión material del bien expropiado, se debe pagar una indemnización al afectado, respecto de cuyo monto y modalidad de pago también se puede reclamar ante los tribunales que determine la ley. Una diferencia en el régimen expropiatorio puede observarse en que la Propuesta no contempla la posibilidad de llegar a acuerdo para fijar el monto de la indemnización, lo cual puede quedar establecida en la ley respectiva, sin perjuicio de que finalmente en ambos textos existe la posibilidad de que sea un Tribunal el llamado a establecer el monto del respectivo pago. Pero el punto más controversial justamente es la cuantía de la indemnización, ya que el actual texto constitucional se refiere a “la indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado” con la expropiación, y la Propuesta Constitucional dispone que “la propietaria o el propietario siempre tiene derecho a que se le indemnice por el justo precio del bien expropiado”. Pero técnicamente, y sin perjuicio de la diversa denominación empleada, hay que señalar que ambas nociones coinciden en que el propietario debe recibir una indemnización equivalente al valor comercial del bien. En efecto, el constituyente emplea el término “justo precio”, que es un concepto jurídico asociado a la lesión enorme que se puede causar a una persona en la compra venta de un bien inmueble, en los términos del artículo 1889 del Código Civil, que de acuerdo a la jurisprudencia de los tribunales equivale al valor que tiene la cosa en el comercio, el que se le asigna en las transacciones y cuya fijación se regula por la ley de la oferta y la demanda; lo cual equivale al valor del daño patrimonial que experimenta la persona expropiada.

Finalmente, la Propuesta Constitucional refuerza en cierto modo el derecho de propiedad frente a los actos expropiatorios, ya que obliga al legislador a fundar debidamente la causa de utilidad pública o de interés general, procurando descartar con ello un acto arbitrario por parte del legislador que apruebe una ley expropiatoria, al disponer el artículo 78  en su inciso final que “cualquiera sea la causa invocada para llevar a cabo la expropiación, siempre debe estar debidamente fundada”.